天博官方体育app下载观点祁凡骅：基于间断-均衡理论的农村环境治理困境探究以来，环境治理的督查和问责空前严厉。随着执行的标准越来越严格，环保治理政策在落实过程中渐渐遇到来自部分农村群众的阻力。有些村民不仅对政策变迁造成的利益受损不满，而且对政策目标和政策工具也有抵触情绪，不利于新的环境治理政策建立正面的政策形象，形成积极的政策效应。

　　目前学界对这一现实问题的研究仍欠充分。现有研究主要集中于环境政策制定、环境技术革新、发展生态旅游和政府采购等方面。一些学者关注环境治理的公民参与问题，例如宋元清认为，互联网的迅猛普及为环境保护领域的公众参与建立了新渠道；刘媛媛指出，我国现阶段环境保护领域的公众参与缺乏相应的法律制度保障，环保非政府组织作用有限等问题。宋元清和刘媛媛的研究对理解环境治理政策落实为何会出现间断有一定启发，但是未能进一步分析政策的间断变迁对环境政策执行效果的具体影响。整体来看，学界对环境治理政策变迁基层困境的研究相对匮乏，从政策过程视角探究环境治理政策基层落实难题，而这正是本文研究的价值之所在。

　　关于政策变迁，公共管理学界有三种主流的理论模型。倡导联盟框架(AdvocacyCoalitionFramework)认为，政府须创造理性、开放、常态化的对话体制，促进政策妥协和政策学习。多源流理论(MultipleStreamsTheory)认为，一个议题受到重视取决于特定时刻问题源流(ProblemStream)、政策源流(PolicyStream)和源流(PoliticalStream)等多种因素的耦合。间断-均衡理论(PunctuatedEquilibriumTheory)则认为，许多政策经历了长期的渐进稳定和短暂的急剧变化，“经常看到政策变迁是脱节的(disjoint)、片断的(episodic)和并不总是可预测的”。

　　揆诸我国的行革实践，政策变迁经常是在压力下形成的，并不总是线性的，有时突发事件形成的压力甚至导致重大的政策变迁，政策制定的场域也相对单一，利益集团发挥作用的空间相对有限，公共辩论和自下而上的动员较为缺乏，事实上并不存在一个常态化的“倡导联盟”和多源流耦合机制。因此，均衡-间断理论与倡导联盟框架和多源流理论相比，具有较强的理论解释力。

　　间断-均衡理论产生之后，西方许多学者运用这一理论研究政策变迁％间断-均衡理论在环境领域也有应用和检验。罗伯特•里佩托（Robert Repetto）《间断-均衡与美国环境政策变迁》一书于2006年出版，运用间断-均衡理论考察了诸多环境领域的政策变迁奕基于上述原因，拟用间断-均衡理论分析环境治理政策落实的基层困境。

　　间断-均衡理论认为，政策的间断变迁须同时具备三个变量：政策的总体目标、政策工具、政策的精确设置。这三个变量均发生变化，政策就会发生断裂式变迁，即间断变迁。宏观决策者的注意力调整，足以引起这三个变量的变化。这是因为宏观决策者的注意力分配是不成比例的，较少受到关注的政策易于维持稳定，受到较多关注的政策易于发生变迁奕某市X区的吊炕拆改是注意力分配变化，引起政策间断变迁的一个例子。该市环境治理政策执行的严格程度和治理成绩领先全国，身于该市X区吊炕拆改的分析，有助于认识和解决全国环境治理普遍存在的政策执行难题。

　　该市吊炕学名“高效节能架空炕”，吊炕克服了传统吊炕阴雨天不易引燃的技术缺陷，炕体受热不均的状况也有所改善，并且不再向炕洞赛土。作为市民生工程的样板，吊炕技术一度在全市推广。有关部门均宣传吊炕与火炕相比“节能环保”。但是，2017年春季开始，该市的大气治理专项行动迈向纵深，宏观的政策目标、政策工具、精准设置迅速发生了变化，X区之前建设的吊炕被要求全部拆除或者改造为电热炕。

　　以前，环境治理在农村工作中的重要性较弱，综合效益最大化是这一时期环境治理政策的主要目标。从公共部门的绩效评估来看，环境治理指标不在公务人员政绩考核之列，与GDP指标相比，其重要性并不突出。由于搭建吊炕带来的经济效益相对有限，基层部门在执行搭建吊炕的政策时，并不追求大干快上。对农民来说，节能意味着节约燃料成本，吊炕能够克服加热慢、炕梢凉的问题，有助于节约能源并提升生活品质，对农民吸引力很大，搭建吊炕政策得以持续推进。

　　然而，2013年以来，粗放式发展造成的环境问题集中爆发，环境议题成为政策的优先选项。环境治理的政策目标已经从注重综合效益转变为严控一切污染。之前鼓励发展吊炕的政策形象在决策层眼中发生了很大变化，决策层倾向于认为其加重了大气污染。政策目标的变化，成为环境治理政策变迁的重要诱因。

　　决策层形成共识之后，主导形成了宏观环境治理政策的变迁。不久，环保部发布《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》京津冀及周边省份严格遵循环保部等中央部门指示制定的地方版《攻坚行动方案》也相继出炉，其中尤以该市的环境治理方案最为强硬。该市要求，2017年夏，X区着手开展吊(土)炕禁烧工作，确保2018年底之前，吊(土)炕拆改工作全域完成。

　　新世纪初该市各郊区县推广吊炕时，基层干部来自上级的压力不大，没有过重的考核压力，在推动工作时普遍采取了宣传助推的做法。例如，2007年5月16日上午，该市某县能源办派施工人员来到井庄镇柳沟村，为村民现场做搭建节能吊炕的技术指导，并向农民宣传，与传统土炕相比，新型吊炕具有能源利用率高、加热快速、环保美观等特点，有利于改善农村家庭的生活环境。为了推广吊炕，该市农业局还编了《高效节能卫生吊炕砌筑歌谣》，以便乡民传唱宣传。

　　但是，在近年这次彻底拆改吊炕的政策实践中，为了确保尽快完成全部指标，除了宣传引导等常规政策工具外，一开始还使用了奖励和强制相结合的非常规手段。

　　X区还为此出台奖励政策，规定2017年8月8日前搭建的农村居民住宅吊（土）炕，彻底拆除吊（土）炕每铺奖励1000元，改造吊（土）炕每铺奖励600元。但是农民必须先拆改吊炕，经过验收并经乡镇汇总上报到区农业局之后，才能收到奖励款项。但是，农民一方面出于对镇政府的不信任，担心拆改后拿不到款项，一方面担心拆改之后，生活成本增加，配合拆改的意愿较低。村干部出面协调未果之后，镇政府采取了强制办法。据了解，MF镇一位乡镇干部讲，季村干部为了推进吊炕拆改，不惜设卡阻拦煤炭运进村庄，希望通过断绝村民的燃料来源，迫使村民配合拆改。

　　由于X区有关吊炕的政策目标变迁较为剧烈，政策的瞄准对象、标准设定、监督管理与奖惩措施也发生了较大变化。在鼓励搭建吊炕时期，X区政策的瞄准对象由山区没有安装吊炕的农户，扩展到民俗旅游户，执行标准是配合技术人员设定的，以安全、节能、称于使用为主，对搭建吊炕没有专门的监督和奖惩措施，搭建吊炕的农户可申请能源办派技术人员入户指导；在鼓励拆改吊炕时期，X区政策的瞄准对象是那些已经安装了吊炕的所有居民，据MF镇干部LSH讲，执行标准是每家没有烟囱，不该出烟火，责任单位和乡镇干部包村蹲守，如看到烟囱或者烟火，便强行拆改，对2017年8月8曰前搭建的农民住宅吊（土）炕的拆改奖励政策如前所述，此处不赘。（参见表1）

　　从表面来看，X区有关吊炕的政策目标、政策工具和政策精准设置发生了间断变迁。但是，宏观政策的变迁并不意味着吊炕拆改政策真正得到了有效落实。一般而言，宏观政策的变迁，须得到政策子系统的认同，在政策子系统中形成政策垄断，即在具体操作层面将原有政策完全取而代之。否则，宏观政策的变迁易于成为—纸空文。

　　在很长时期内，X区的原有政策维持了政策均衡。一般认为，间断-均衡理论中的“均衡”现象主要发生于围绕政策议题、政策领域和政策行动者建立起来的政策子系统之内。政策行动者在特定的政策领域围绕特定的政策议题进行互动博弈，进而形成结构化的制度安排，这就是政策垄断。

　　政策垄断一般表现为对政策场域和政策形象的垄断。X区原有政策对政策场域的垄断，表现为环境治理的政策制定有相对签定的制度结构；决策者和政策场域是一元化的党政实体，即本市、区的党委会，并不存在与之竞争的利益主体。 X区对吊炕政策形象的垄断，表现为支撑这些环境治理政策的核心价值理念具有超稳定性。当初发展吊炕的政策目标是在减轻污染的同时节约能源，改善民生。这种政策形象是增强民众政府信任的有效方式，在很长时间内成为社会共识，形成了发展吊炕政策的长期稳定。

　　一旦宏观发生变迁，原有政策的均衡状态暂时被打破了。间断-均衡理论认为，宏观制度介入后，议题获得决策者的充分关注，将引起运作规则的修正，次级系统对该议题的制度限制就会解除。一旦变迁发生，宏观系统不再过于关注该议题，此时政策议题就会重新进入次级，政策子系统就会发挥作用。X区原有环境治理政策长期以来形成了政策垄断。随着决策者的注意力转移，出台了新的环境治理政策，原有政策的子系统开始发挥作用，原政策与新政策呈现竞争态势，新政策未能形成有效垄断。

　　新政策的公共形象相对负面，是其政策垄断未能形成的关键因素。X区后来拆改吊炕的政策目标是杜绝污染。X区决策者积极推动环境治理的正面政策形象，以及保护环境的价值理念，经过多年来的媒体关注(mediaattention)，已经相对签定。新政策更加注重环境治理，人们并不排斥；但是，新的环境治理政策对民生诉求的回应不足，导致政策的公共形象发生变化，导致新政策难以被政策对象接受。

　　间断-均衡理论认为，政策子系统发挥着政策垄断(policy monopoly)的作用。政策垄断的机构化方式主要有两种：(1)正式和非正式的切入规则，挫败“局外人”的参与企图；(2)建立对政策垄断的普遍的正面理解，唤起政策对象的支持，迫使政策冷漠者置身事外(从而确保政策冷漠者不再过问该政策议题)。在X区的农村环境治理中，新的政策垄断并没有形成，正是由于无法通过上述(1)(2)两种方式实现结构化。

　　一是X区的吊炕拆改奖励规则，并没有让政策的“局外人”参与受挫。基层干部为了完成拆改指标，甚至让部分政策的“局外人”变相获利。一些基层干部称，他们与村民私下达成了默契：村民不 需彻底拆除吊炕，只需拆去烟囱，就算完成了拆改，接下来即可正常使用吊炕并享受拆改补贴。作为条件，村民须用补贴款购买电热片，遇到上级检查时，象征性地使用电热片加热炕体，帮助基层干部躲过检查。实质上这部分村民本应是政策的“局外人”，但是他们与政策执行人员形成了共谋关系，不仅保住了吊炕，还领取到了拆改奖励。这对其他依规办事的村民来说是一种不平等，易于形成不良的示范效应，导致政策整体归于失败。

　　二是X区的吊炕拆改政策，也没有唤起政策对象对政策形成正面认同。X区村民不仅没有对吊炕拆改行动表示支持，反而表现出强烈的抵触和冷漠。民众的反应是高度情境化的：有的民众对拆改行动不理解，认为吊炕曾经作为清洁能源推广，现在却作为污染整治对象，政策转换太快，观念上一下子难以接受；有的民众刚刚搭建了吊炕，现在收到通知要求立刻拆除，利益受损，心生不满；有的民众担心吊炕拆改之后使用清洁能源，生活成本上升，政府的补偿机制远远无法满足；有的民众对基层干部强制拆改不满，影响了对政策合理性的判断。

　　综上所述，原有政策在政策子系统内与新政策形成竞争关系，新政策没有在政策子系统内形成政策变迁，其原因是多方面的。政策出台之初，对吊炕拆改造成部分民众的利益受损程度是估计不足的，因此补偿机制侧重于过渡性保障，并未虑及长远。后来，强制推进政策变迁，进一步恶化了吊炕拆改在民众心目中的政策形象。总的说来，政策变迁过程中缺乏公民参与和自下而上的信息沟通机制，是造成政策对民生诉求的回应性不足，导致政策难以为继的重要原因。

　　根据间断-均衡理论，公民参与、媒体言论对政策形象形成反馈机制，往往形成新的政策变迁，或者巩固原有政策。从我国环境治理的实践来看，政策变迁中的公民参与比较匮乏，政策对象缺乏参与政策议程的空间，公民参与一般是政策变迁发生之后对现有政策的被动适应。一般来说，政策对象对现有政策的正面反馈往往会被放大，负面反馈则会被稀释，因此政策反馈机制有助于现有政策的均衡，但是不利于新的政策生成。

　　通过媒体关注(media attention)形成正面反馈，是促进政策变迁的重要策略。X区的农民对吊炕一开始并不接受，是广泛的宣传动员让农民逐步接受并喜欢上了吊炕。经过媒体宣传，决策层更加认为吊炕深受农民欢迎，对推进吊炕搭建工作态度更加积极。在各级政府的努力之下，截至2015年11月15日该市“两气一炕”工程已搭建吊炕31600铺，完成率达到98%以上。为了确保在11月20日前完成全部搭建工作，市农业局农优站还专门到一些区县督促工程建设，了解农户实际建设、使用情况。农户普遍反映吊炕采暖效果好，热效率高，节柴、清洁，多数乡镇出现了农户踊跃申请搭建吊炕的情况。

　　然而，政策变迁发生之际，政策对象普遍缺乏向上反馈渠道。间断-均衡理论认为，民众一般通过向上反馈和吸引媒体关注等方式，使子系统的政策反馈进入宏观政策议程。这在中国的农村环境治理中较为少见。X区MF镇一位乡镇干部说：“简政放权都是在纸面上，放的（权力）对老百姓和乡镇都是一些无关的东西。活儿不捋顺，运动员变成了裁判员，从中央到区里边，四级督导，材料一级比一级要的全面，站位越高，要的材料越多，要的材料标准还不一样。”他认为，乡镇政府意见向上反馈渠道的缺乏，是基层干部、民众消极抵触的原因。他称，环境治理政策的落实出了问题，“哪些工作征求了基层政府，尤其是乡镇政府的意见？”

　　由于政策对象缺乏向上反馈渠道，新政策的负面效应易于放大，不利于形成正面的政策形象。调研发现，多数群众对吊炕拆改政策“虎头蛇尾”持负面印象。有的群众认为，“老实人吃亏，我们家早早拆了吊炕，电费每月上升了几百元，政府补贴远远不够。别人家没有拆吊炕，生活负担比我们轻，还拿到了同样的补贴，你说公平不公平?，，这种政策执行的不公，对干部信誉和政府公信力造成了损害。有的群众进而认为，“吊炕拆改本来就是胡闹，如果吊炕真的污染那么大，拆了之后，雾霾立刻减轻，东北的烧烤摊早就全部关停了！干部们也不会松口，只要求拆烟囱就行。”

　　因此，尽管X区的吊炕拆改工作在文件和新闻宣传中是一番喜人景象，实际进展并不乐观，一些农民并不买账。政策对象由于缺乏向上反馈的机制和渠道，并且在政策场域中处于弱势地位，因此往往倾向与有保护型经纪人倾向的基层干部合谋。一些村民与基层干部之间的亲朋故旧关系，是这一合谋机制形成的重要因素。一些基层干部反映：“基层干部几乎全来自本乡本土，下乡一般要带着亲情友情做工作，一个老乡看起来不认识，随便聊两句，就能攀扯上关系，多数情况下有利于推进工作。但是部分对政策不理解、不接受的民众天博体育，可能就会通过这种非正式的关系纽带，要求豁免自己履行政策的义务。”实质上对子系统的政策变迁呈现出“伪从”的姿态。

　　基层干部为了迅速完成考核指标，往往最终会接受政策对象的配合，并向宏观系统提供支持性的反馈，使决策者形成误判。有的基层干部认为，开展工作是为老百姓服务的，不能因为推进工作，造成和老百姓的对立，尤其是基层干部来自本乡本土，不便于过于严厉。不然的话，下次见面就不好说话；下次推进工作时，老百姓就更不配合了。如果造成老百姓越级，就更加不好了”。实质上不久前的拆迁安置尽管照顾了绝大多数群众的诉求，仍有极少数民众抵触并越级，当地基层干部一度处境被动。因此，当地基层干部最终妥协，假如民众拆除烟囱并购置电热片，配合上级部门检查，就不再要求彻底拆除吊炕。基层干部将这些变通执行的案例纳入政策执行成果向上反馈，实质上形成了宏观决策与行政实践相背离的政策困境。

　　综上所述，政策变迁过程的间断性造成了环境治理政策的基层执行困境，并非一些学者认为的政策出了问题。具体体现在：一是政策目标上，没有尊重民众在政策变迁中的公民参与权利，为了追求环境治理的单一政策目标忽视其民生诉求。在X区的环境治理变迁过程中，政策对象缺乏参与决策讨论的渠道和空间；在制定政策过程中，决策者也对政策对象的正常生活需要关注较少，这就导致民众的政策图景与政府的政策图景相差甚远，新旧政策之间形成了竞争态势。二是政策工具上，运用强制手段而非市场手段和宣传引导，缺乏对政策对象选择权的尊重，使得很多民众对新政策抱有抵触情绪。在X区的环境治理政策变迁过程中，基层干部刚开始执行政策时，强制推进政策变迁，是民众对政策不满的重要因素。三是政策的精确设置上，政策变更过快，与部分民众的利益和观念相冲突，超过了他们的接受程度。在X区的环境治理政策变迁过程中，尤其是中老年群体对政策间断性变迁的接受程度较差，须有一段时间作为观念调整的过渡期。

　　为此，环境治理政策在农村场域中的有效落实，必须尽量避免政策的间断变迁，综合施策：一是政策目标，形成民本主义的文化约束机制，健全村民参与政策议程的体制机制，从制度上尊重政策对象的权利和利益诉求，在充分吸收的基础上，形成新的政策共识；二是政策工具上，更多地运用市场机制而非行政手段，更多通过宣传引导而非变相强制，更加尊重民众的选择权；三是政策的精确设置上，更加尊重政策对象的经济利益和接受程度，设定平滑的政策过渡期，在因地制宜的基础上天博体育，实现包容的、渐进的政策变迁。

　　政策变迁的成功与否，实质上取决于行政部门对政策对象合理诉求的回应程度。中国宏观政策变迁的特殊性，在于民众与基层干部的共谋情形长期普遍存在。这种共谋行为消解了行政部门的合法性资源，对生态的危害程度更大；然而，这种共谋行为长期存在、历久难变，具有较为深厚的文化土壤，更加凸显中国乡村治理的复杂性和系统性。从这个角度说，加快形成以人民为中心的渐进式环境治理政策变迁机制，自上而下地建构形成依法治理的现代制度文化，应成为下一程环境治理的核心聚焦。

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